今年全国两会期间，中小银行资本补充问题成为热议焦点。
政府工作报告明确提出，要多渠道加大资本补充力度，稳妥处置金融机构不良资产；并拟发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。
相较国有大行，当前中小银行无论采用内源式还是外源式方法来补充资本金，均面临较大压力，资本补充难度突出。
针对这一情况，两会期间，多位代表委员建议以省级为单位常态化发行专项债，通过“自审自发”形式补充中小银行资本，通过多方协同构建中小银行资本补充长效机制，确保资本真正用于服务实体经济。
中小银行资本告急
资本是否充足是中小银行经营实力的反映，对中小银行稳健发展、损失吸收和风险抵御至关重要。2025年，国有大行通过发行特别国债迎来了新一轮的国家注资。金融监管总局数据显示，2025年四季度末，大型商业银行、股份制银行、城商行和农商银行的资本充足率分别为18.16%、13.58%、12.39%和13.18%。
全国人大代表、中国进出口银行北京分行行长刘亚表示，部分城商行、农商银行的核心一级资本充足率已接近监管红线。中小银行亟须通过发行专项债，加大资本补充支持。允许地方政府专项债补充中小银行资本对于缓解中小银行资本不足、推动中小银行稳健发展意义重大，有利于推动地方中小金融机构稳健发展。
去年7月，吉林省曾发行260亿元支持中小银行发展专项债券，募集资金由吉林省财政厅划至吉林金控集团，再由吉林金控集团入股吉林农商银行，帮助吉林农商银行提高资本充足率和抗风险能力。这也是专项债支持中小银行改革化险的鲜活案例。
作为中小银行转型改革的阶段性产物，中小银行专项债自2020年创新落地，到2023年集中发行，再到2024年陆续收尾，为合理补充中小银行资本开辟了新途径。
2020年7月，国常会决定允许地方政府专项债券合理支持中小银行补充资本。据人民银行此前披露，2020年至2022年新增5500亿元地方政府专项债券，专项用于补充中小银行资本金。
招联首席经济学家董希淼表示，现阶段，中小银行资本“嗷嗷待补”，应支持中小银行加快建立资本补充长效机制，拓宽中小银行资本补充渠道，创新资本工具，提高中小银行资本补充能力，有效开展补充资本，特别是核心一级资本。
代表委员建议“自审自发”
为解决中小银行资本补充的迫切需求，今年两会期间，多位代表委员纷纷建议以省为单位常态化发行中小银行专项债，协助中小银行构建资本补充长效机制。
比如，刘亚建议在国家金融监管部门的指导下，以省级为单位常态化发行中小银行专项债，协助中小银行构建资本补充长效机制。
另有全国政协委员表示，建议推动专项债常态化发行，建立稳定外源补充渠道，以省级为单位打造稳定外源补充渠道。资金注入省级金控公司后，可进一步优化银行股权结构、完善治理，强化财金协同服务“三农”、小微等领域。
专项债“自审自发”试点为这一需求提供了落地路径。2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，推出17条优化完善专项债管理机制，明确地方政府专项债券禁止类项目清单，并提出在北京市、上海市、江苏省、浙江省等11个地方推行“自审自发”。
两会期间，在浙江省代表团小组会议上，也有代表提出希望推动地方政府运用专项债来补充中小银行资本金。比如，可在浙江先行试点，在“自审自发”过程中开放渠道，以专项债“自审自发”形式补充中小金融机构的资本。
“这是对原有专项债补充中小银行资本流程的优化提速。试点地区省级政府审核批准项目后，无须再报国家部委审核，可直接组织发行并同步备案项目清单。”董希淼说，此前专项债项目采取层层审核，各省专项债项目需要经过国家发改委和财政部审批才能最终发行。
董希淼认为，“自审自发”可让那些迫切需要资本金的中小银行，能够更快捷、更灵活地获得“补血”，从而更好地服务本地“三农”、小微企业和广大市民。同时，将专项债补充中小银行资本从应对风险的阶段性举措，转变为一项长期的制度性安排，并进一步构建中小银行资本补充的长效机制。
常态化监管防风险
资本补充的同时，风险防控至关重要。
“特别国债、地方政府专项债补充银行资本后，应建立常态化监管与行为约束机制，对银行的经营行为进行持续监管，防止新增风险侵蚀来之不易的资本，从而让‘输血’变‘失血’。”董希淼强调。
董希淼建议，加强资金用途监管，坚持专项债资金专款专用，纳入财政部地方政府债务信息系统监测，禁止挪用至工资发放等领域。此外，加强股东行为约束，加强对主要股东行为的监管，严防大股东操纵、非法关联交易等行为。同时加强资产质量监控，加强对银行资产分类、不良处置的日常检查，做到风险早发现、早干预。
在信息披露方面，董希淼认为银行应定期披露资本充足率、不良率、股权结构等关键信息，发挥市场约束作用。更重要的是，银行必须坚持服务实体经济本位，特别是中小银行应立足当地、回归本源，将资本真正用于支持实体经济，而非盲目扩张。
上述政协委员亦提出，资本补充长效机制的建设需金融监管部门、地方政府等多方协同，确保补充资本真正用于提升银行稳健性与服务实体经济能力，防范道德风险。
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